Ketika kita mendengar terminologi “desentralisasi”, selalu saja kita mengkonotasikannya dengan “lawan dari otoritarianisme” (baca: Suharto jatuh!), yang merupakan episode lanjutan sejarah kontemporer Indonesia yang seringkali dipahami sebagai kemenangan sipil (dalam beberapa hal, tidak salah). Ide dasar Vedi R. Hadiz dalam buku Lokalisasi Kekuasaan di Indonesia Pascaotoritarianisme ini adalah tidak menerima begitu saja asumsi-asumsi teori neoliberalisme dan neoinstitusionalisme dalam fungsi desentralisasi. Dua teori itu selalu berasumsi bahwa masyarakat sipil (yang akhirnya juga mengikutsertakan para pejabat sipil pula, baik pusat dan daerah) selalu bersifat homogen tanpa kepentingan apapun. Sehingga dengan demikian, dalam pengertian tersebut “good governance” dan “transparansi” sudah pasti dapat diimplementasikan tanpa halangan berarti, kecuali ekses-ekses yang masih bersifat warisan otoritarianisme yang masih relatif kuat mengakar dalam mempertahankan kuasa sumber daya dan patronase. Oleh karena itu, teknokrat dan kaum reformis tidak perlu mengindahkan tuntutan-tuntutan masyarakat dalam menjalankan proses desentralisasi, toh yang perlu dilakukan hanyalah “reformasi lembaga” dan “pelatihan teknokrat dan pejabat sipil’ untuk setidaknya, mengerti dasar-dasar mekanisme desentralisasi. Problem dari berbagai asumsi  inilah yang coba diuraikan dan dilawan oleh Hadiz dalam bukunya ini.

Konsep dan Pengertian

Harap dicatat, untuk memaknai neoliberalisme dan neoinstitusionalisme, memerlukan pemahaman cukup baik tentang nuansa dan penekanan-penekanan khusus yang biasanya dibawakan untuk menyesuaikan dengan “fundamentalisme pasar”. Ide dasarnya, kerangka berpikir neoinstitusionalisme perlu ditempatkan dalam ortodoksi neoliberal yang lebih luas, yang kesemuanya telah sangat berpengaruh di dalam pemerintahan, badan-badan pembangunan internasional, dan lembaga-lembaga pemikir kebijakan secara global paling tidak sejak 1980-an.

Selanjutnya, desentralisasi sebenarnya bukanlah mekanisme yang unik di seluruh dunia. Sungguh salah kaprah jika menganggap implementasi desentralisasi hanya memiliki tantangan dalam proses pelembagaan itu sendiri. Agenda reformasi tata pemerintahan neoliberal, sangat mudah diapropriasi oleh berbagai kepentingan lokal (dan pusat) tanpa perlu memperhatikan prinsip-prinsip “tata pemerintahan yang baik” dsb. Khusus di Indonesia, warisan kekuatan Orde Baru tidak bisa diremehkan sama sekali. Implikasinya adalah tarik ulur kepentingan antara pusat versus daerah yang selalu melakukan reposisi diri dalam proses demokratisasi pemerintahan. Semua kekuatan yang mewakili aliansi-aliansi kepentingan yang lama maupun baru sangat mungkin menentang prinsip-prinsip akuntabilitas dan transparansi, dengan pada saat yang sama memperjuangkan otonomi daerah yang lebih besar di bidang-bidang kritis. Satu hal yang sangat perlu dicamkan adalah aliansi-aliansi kekuatan dan kepentingan ini hampir selalu bersifat predatoris.

Aliansi kekuatan-kepentingan predatoris pada dasarnya terselamatkan oleh desentralisasi setelah otoritarianisme yang menginkubasi mereka tidak lagi dapat dipertahankan. Problem utama kerangka berpikir neoinstitusionalisme adalah menganggap masyarakat sipil sebagai entitas yang kepentingan dan nilai fundamentalnya selalu homogen, hasil dari organisasi sosial yang otonom. Apropriasi konsep “modal sosial” yang awalnya mengkritik aspek budaya atas ketimpangan kelas dalam masyarakat kapitalis kontemporer ini selalu menghindari pertentangan kepentingan dalam masyarakat sipil. Implikasinya adalah sudut pandang ini selalu mengelak dari temuan-temuan bahwa masyarakat sipil pun mungkin sangat antidemokrasi atau antipasar, belum lagi menyebut pengelakan tentang realita kontestasi politik yang selalu melahirkan aliansi kekuatan-kepentingan predatoris tersebut. Masyarakat sipil disterilkan dari aspek-aspek konflik sosial yang sudah pasti mengiringi dinamika hubungan kekuasaan yang tidak setara. Pandangan yang abai kenyataan historis ini menganggap, masyarakat “demokratis” dapat diciptakan layaknya produk yang semuanya bergantung pada desain kebijakan semata, tanpa perlu memperhatikan pertarungan kekuatan dan kepentingan sosial yang tentunya tumpang tindih saling mencoba mengubur satu sama lain.

Warisan Predatoris Orde Baru

Rezim Orde Baru yang sangat sentralistik meski terlihat tertib dan memuaskan paling tidak secara angka-angka ekonomi di atas kertas, pada dasarnya menginkubasi kepentingan-kepentingan lama oligarki dan predatoris baik yang berbasis di pusat maupun daerah. Pasca Orde Baru, mereka mereorganisasi diri dengan sangat aktif sebagai demokrat dan reformis yang kemudian memimpin lembaga pemerintahan yang baru dibangun. Satu hal yang tidak berubah adalah, mereka tidak bergerak secara penuh di atas asas ideologi maupun suatu paham politik-ekonomi tertentu untuk menjalankan pemerintahan (contoh: neoliberalisme), melainkan perburuan rente.

Politik predatoris yang tidak pernah hilang ini menyebabkan marginalisasi kekuatan-kekuatan sosial liberal, sosial-demokrat, ataupun yang lebih radikal dari proses-proses kontestasi politik. Indonesia versi Orde Baru memang mengusung kapitalisme, namun persoalan utamanya adalah bertahannya relasi-relasi kekuasaan era Suharto yang secara fundamental bersifat predatoris. Warisan penting Orde Baru adalah adanya kontrol instrumental atas kekuasaan negara, institusi, dan sumber daya oleh kekuatan predator yang dominan di satu sisi, serta disorganisasi masyarakat sipil dan gerakan-gerakan kemasyarakatan yang independen di sisi lain, sebagai perkembangan pasca pemusnahan kekuatan Kiri melalui Genosida 1965-1966.

Kekerasan yang menyertai penghancuran Partai Komunis Indonesia (PKI) dari panggung politik dan sejarah Indonesia lantas membuka jalan bagi perkembangan rezim politik yang tidak hanya dirancang untuk politik persekusi terhadap kaum Kiri, tetapi juga mencegah segala bentuk pengorganisasian independen dalam masyarakat sipil. Warisan ini tetap langgeng, terlepas upaya para teknokrat dalam “merancang” dan “mendesain” jenis lembaga yang sesuai demi terwujudnya budaya dan praktik tata pemerintahan yang baik, yang akhirnya menciptakan alam politik yang lebih partisipatif dari masyarakat sipil.

Para teknokrat yang steril dari tuntutan-tuntutan rakyat secara langsung serta realita teater politik yang dikuasai oleh aliansi predatoris, pada dasarnya juga tidak bisa memenangkan pertarungan menghadapi realitas konstelasi kekuasaan. Paling tidak menurut Richard Robison, kekuasaan negara di Indonesia, seperti di tempat lain, perlu dipahami dalam konteks sistem relasi-relasi kelas yang lebih luas. Negara terbukti sangat vital bagi konsolidasi kapitalisme dan kelas kapitalis, dan juga menyediakan katalis bagi kemunculan dan konsolidasi oligarki. Secara signifikan, oligarki kapitalis mengambil alih kekuasaan negara dan menggunakannya secara instrumental untuk memajukan kepentingannya sendiri.

Selanjutnya, ekonom neoklasik yang menjadi bagian dari kabinet Suharto sekadar memberikan rasionalitas teknokratis belaka bagi rezim yang menggunakan kekuasaan sewenang-wenang dan korup, dan sulit bagi mereka untuk menjadi lebih kuat setelahnya. Menurut Tim Lindsey, bahkan pemerintahan Orde Baru tidak diatur secara teknokratis tetapi dikelola dengan gaya preman yang memformalkan perampokan, koersi, dan kekerasan sebagai praktik negara. Meski begitu, pengaruh ekonom teknokrat perlu diakui berhasil selama periode boom minyak Indonesia periode 1970-an hingga 1980-an dalam mempromosikan agenda ekonomi seperti deregulasi dan privatisasi ekonomi parsial pada dekade tersebut yang sangat dianjurkan oleh Bank Dunia. Namun, pengaruh mereka terlihat sangat rendah bahkan selama periode akhir krisis ekonomi Orde Baru pada 1997–1998, ketika Suharto berupaya mengabaikan persyaratan IMF yang akan merugikan kepentingan ekonomi oligarki, termasuk kekayaan bisnis anggota keluarga dan kroninya.

Pasca runtuhnya Orde Baru, meski teknokrat-teknokrat tetap dijadikan rujukan dalam merumuskan kebijakan-kebijakan ala neoliberal dan neoinstitusionalis, warisan sosial, politik, dan ekonomi Orde Baru tetap mewujud pada kekuasaan predatoris dan lemahnya kohesifitas pergerakan masyarakat sipil dalam menantang kekuasaan. Peran tokoh dan bos lokal dalam jaringan patronase predatoris yang tentu juga melibatkan politisi dan birokrat baik pusat maupun daerah mewarnai konteks kebangkitan institusi politik demokratis. Kekuasaan menjadi terdistribusi dari dalam birokrasi yang tersentralisasi yang berakar kuat di Jakarta ke anggota lembaga perwakilan terpilih di kabupaten, kota dan provinsi di seluruh Indonesia.

Akibat distribusi kekuasaan ini, terbentuklah aliansi cair lintas kekuatan dan kepentingan di seluruh Indonesia yang terdiri atas pengusaha, politisi, pejabat, dan juga ormas-ormas yang berafiliasi dengan partai, serta aparat keamanan dan militer. Hampir semua aliansi ini tidak memegang ideologi mendasar secara intelektual dalam memperebutkan sumber daya. Aliansi ini melihat demokratisasi dan desentralisasi sebagai peluang untuk melepaskan diri dari belenggu kepentingan-kepentingan berbasis Jakarta untuk mengejar tujuan predatorik mereka sendiri. Mereka terdiri dari para aktor lama maupun relatif baru yang basis sosialnya terletak di dalam organisasi-organisasi korporatis dan sosial yang menghidupi diri dari mekanisme predatoris yang dijalankan sejak masih dalam inkubasi rezim Orde Baru.

Munculnya Predator Baru

Naiknya bos-bos lokal atau sejenisnya bukan berarti disebabkan absennya masyarakat sipil yang ditopang oleh modal sosial yang cukup. Masalah utamanya adalah bahwa sebagian besar elemen masyarakat sipil diorganisir dan dipelihara di bawah sistem kekuasaan predatoris. Bukti signifikannya dapat dilihat pada kehadiran operator politik, pengusaha, preman dan milisi yang begitu berperan dalam operasi dan kelangsungan pemerintahan Orde Baru di tingkat lokal. Kontestasi di tingkat lokal ini bukanlah mengenai pertarungan ideologis yang samar tentang sistem ekonomi-politik apa yang lebih disukai, juga bukan tentang rasionalitas pasar. Kontestasi ini lebih pada pembentukan aturan yang melaluinya hasil dari perburuan rente didistribusikan di antara koalisi yang saling bersaing dari kepentingan predator di tingkat lokal dan nasional. Kontestasi tersebut menggunakan kendaraan utama yang bernama partai politik dan parlemen.

Kini, kekuasaan menjauh dari lembaga eksekutif, beralih ke lembaga legislatif. Namun, perekat paling utama “mekanisme demokrasi” dalam era desentralisasi ini adalah perkembangan baru yang berkaitan dengan politik uang sebagai satu cara bagaimana kepentingan-kepentingan predatoris lama dan baru mereorganisasi diri di dalam jaringan-jaringan dan wahana-wahana baru. Periode baru ini lebih menonjolkan elektoralisme. Kekuasaan partai dan parlemen adalah kendaraan strategis untuk mengamankan posisi mereka menyesuaikan kepentingan aliansi masing-masing dalam lingkungan sosial dan politik yang berubah. Perubahan institusional di era desentralisasi telah gagal untuk mendistribusikan kembali kekuasaan di Indonesia pascaotoriter.

Perjuangan Reformasi menjadi ranah yang dikuasai oleh kendaraan-kendaraan politik yang mewadahi kepentingan-kepentingan yang merupakan bagian dari sistem patronase Orde Baru, meskipun tidak selalu berada di lapisan paling atas. Demokratisasi dan desentralisasi, kebangkitan parlemen dan partai politik di Indonesia, menghasilkan peningkatan kekayaan individu dan kelompok yang lahir dari rahim Orde Baru sebagai tokoh dan aparatur lokal, operator partai politik kecil, broker politik dan pengusaha, kontraktor, gangster dan preman. Konflik-konflik banal yang selalu menyertai pertentangan antar aktor politik karena kebencian mendalam satu sama lain pada dasarnya hampir selalu tentang perebutan kekuasaan dan kontrol atas institusi dan sumber daya.

Simpulan

Sebagai penutup, mengutip Phil King: “Pada dasarnya, reformasi adalah liberalisasi atas partai-partai politik dan aktivitas-aktivitas kriminal. Satgas adalah yang paling cerdik dalam memanfaatkan kedua proses tersebut”. Desentralisasi pada dasarnya merekonfigurasi letak pengambilan keputusan dan otoritas. Konflik kekuasaan lokal yang terjadi di Indonesia maupun negara-negara Asia Tenggara pascaotoriter pada umumnya bukanlah tentang teknokrasi pembangunan yang “rasional” yang disesuaikan dengan kebutuhan pasar global dan dipertentangkan dengan “irasionalitas” maupun politik predatoris yang insular. Kontestan utama dalam pertarungan kekuasaan di Indonesia pada dasarnya merupakan koalisi kekuatan predatoris warisan Orde Baru yang bergeser ke tingkat lokal. Koalisi-koalisi tersebut menautkan agenda teknokratis tata pemerintahan yang baik dan populisme yang terlokalisasi secara efektif untuk melegitimasi kekuasaan sosial mereka secara ideologis. Kepentingan koalisi-koalisi level nasional yang berbasis di Jakarta selalu terhubung dengan dan serta memantau konflik-konflik lokal, yang seringnya disebabkan oleh motif koalisi itu sendiri untuk menahan kekuatan lokal tertentu atau membentuknya dengan cara tertentu. Tantangan mendasarnya ialah bagaimana menyingkirkan kekuatan-kekuatan predatoris dalam kasus Indonesia, terlepas dari upaya-upaya rekayasa sosial teknokratis melalui bermacam desain institusional.

Identitas Buku

Judul: Lokalisasi Kekuasaan di Indonesia Pascaotoritarianisme

Penulis: Vedi R. Hadiz

Penerbit: Kepustakaan Populer Gramedia (Jakarta)

Tahun terbit: April 2022

Jumlah halaman: 376 hlm.

ISBN: 9786024817992

Andi Muhammad, alumnus Departemen Sejarah, Fakultas Ilmu Budaya, Universitas Gadjah Mada. Berminat pada kajian sejarah penerbangan Indonesia sejak era kolonial hingga kontemporer. Aktif dalam berbagai kegiatan literasi. Kini bermukim di Bekasi, Jawa Barat.